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Descentralización y Participación neoliberal comunitaria en educación

Publié 8 décembre 2016 Mis à jour 8 décembre 2016

Por Brent Edwards Jr., University of Hawaii, Manoa &

Claudia Loucel, Centro Internacional de Agricultura Tropical

Aunque la descentralización ha sido un tema común entre los reformistas de la educación durante décadas, debemos tener cuidado con este término. No sólo su significado ha cambiado con el tiempo (Edwards & DeMatthews, 2014) sino que hay muchos grados de descentralización que van desde la medición de la desconcentración de funciones administrativas hasta la devolución del control sobre los recursos (Hanson, 1998).

Además, la descentralización puede llevar a efectos colaterales negativos, particularmente en términos de equidad, dado que la descentralización implica que cierto grado de toma de decisiones es trasladada desde el centro de un sistema educativo hasta unidades más bajas, resultando en que éstas tengan acceso a diferentes niveles de recursos con los cuales han de servir a los estudiantes.

El título de una publicación resume brevemente este fenómeno –“Descentralización de las escuelas: Ayudando a los buenos a ser mejores, pero dejando a los pobres detrás” (Galiani et al., 2008). Adicionalmente, formas más extremas de descentralización—por ejemplo, aquellos que ubican la responsabilidad del éxito, el cambio de rumbo o el control del presupuesto directamente en el nivel de la escuela—tienen el potencial de servir como pretexto para la privatización, ya sea directa o indirectamente, a través de reformas tales como las escuelas autónomas (o escuelas “charter”). Dichas modalidades tiende a substituir las escuelas públicas convencionales, las cuales son acusadas de bajo rendimiento, sobre todo en las áreas pobres, donde las escuelas públicas no tienen los recursos necesarios para obtener buenos resultados. Por supuesto, la descentralización también puede ser una experiencia de empoderamiento que resulta en participación comunitaria más significativa y un manejo más democrático de las escuelas (véase, por ejemplo, Gandin & Apple, 2002).

Sin embargo, mientras se suele utilizar lenguaje de participación y democracia para promover la descentralización, los modelos avanzados a nivel mundial que están envueltos en la retórica de "una mayor participación de la comunidad en la gestión escolar" tienden a basarse en arreglos con principios neoliberales en su núcleo. Incluso, hay evidencia de que estos modelos han sido promovidos sobre la base de evidencia problemática.

En relación a lo antes mencionado, una investigación reciente ha examinado el caso de la que tal vez sea la política más famosa de la gestión basada en la comunidad (Edwards & Loucel, 2016). Esta política, conocida como Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO), comendó en 1991 en El Salvador como un programa piloto en seis comunidades, y continuó hasta convertirse en la piedra angular de la reforma educativa de El Salvador durante los años noventa, debido, en gran medida, a un intenso apoyo por parte del Banco Mundial y otras instituciones internacionales.

EDUCO recibió atención por su diseño radical, en el cual un concejo de cinco padres de la comunidad eran los responsables legales de contratar y despedir maestros, administrar el presupuesto de la escuela y comprar los implementos escolares. Los defensores sugirieron que la gobernanza de la educación a través de EDUCO tendría una mejor rendición de cuentas, sería más eficiente y efectiva debido a tres razones: (a) ya que los miembros locales de la comunidad pueden monitorear a sus maestros con mayor facilidad que los burócratas distantes (rendición de cuentas), (b) los maestros se ausentarán menos y se esforzarán más, sabiendo que están siendo observados (efectividad),  y (c) el control local del presupuesto significa que los fondos serán gastados únicamente en lo que realmente sea necesario (eficiencia).

Crucialmente, esta reforma también estaba en sintonía con las mismas preferencias de muchos reformadores de la educación pues estipulaba que los maestros dentro del programa serían contratados año por año, condición que los excluía de pertenecer a un sindicato de maestros. Esta característica del programa, junto con los principios de la rendición de cuentas, efectividad y eficiencia, ejemplifican la naturaleza neoliberal de EDUCO.

La popularidad internacional del programa EDUCO debe mucho a la serie de seis estudios que enfocaron en los resultados del mismo, llevados a cabo por el Banco Mundial y sus consultores entre 1994 y 2006. Estos estudios le dieron legitimidad al modelo EDUCO y la gestión basada en la comunidad por varias razones, una porque la investigación del Banco Mundial es percibida como rigurosa y creíble y otra porque los resultados positivos que arrojaban (por ejemplo, relacionados con mejores calificaciones en matemática y lenguaje y reducción de las ausencias de los estudiantes).

Sin embargo, una revisión cuidadosa de los métodos y los datos en los cuales estos estudios se basan, sugiere que no podemos tener la certeza de ninguno de los hallazgos presentados, debido a problemas de falta de control de antecedentes, parcialidad en la selección de la muestra, y endogeneidad, entre otros (Edwards & Loucel, 2016). Aun así, los estudios han sido seleccionados y utilizados por instituciones tales como el Banco Mundial, UNESCO, Global Partnership for Education y la Institución Brookings (entre otras) para promover el modelo de gestión basada en la comunidad de EDUCO.

Una lección del caso EDUCO es que debemos ser escépticos frente a las afirmaciones de las organizaciones internacionales por lo que se refiere a lo que sus investigaciones demuestran - particularmente cuando dichas organizaciones pueden beneficiarse de los resultados de estas investigaciones (y específicamente en el caso del Banco Mundial, que se encargó de financiar la reforma y después evaluarla).

En segundo lugar, debemos ser conscientes de que, en la práctica, EDUCO tuvo múltiples efectos negativos, incluyendo (a) la debilitación de los sindicatos de maestros, (b) reducción en la estabilidad laboral de los maestros, (c) que los padres de las comunidades pobres trabajaran de forma voluntaria para manejar las escuelas de su comunidad, y, en términos generales, (d) la creación de un sistema educativo de dos niveles, en el que se les otorgó más responsabilidades a las escuelas rurales (que ya son marginalizadas dentro del sistema) y a las comunidades que dirigían estas escuelas, pero sin apoyo o compensaciones adicionales.

Siguiendo con el análisis, también debemos asegurarnos de que involucrar a la comunidad significa mucho más que la creación de mecanismos para la rendición de cuentas de maestros y la instrumentalización de la comunidad con fines de costo-eficiencia (es decir, fomentar una contribución comunitaria entendida como trabajo no remunerado). Los modelos de descentralización deben buscar cómo podemos combinar la gestión basada en la comunidad junto con el empoderamiento comunitario. Posibles vías incluyen (a) gestión democrática de la comunidad en general y (b) múltiples niveles y formas de apoyo por parte del gobierno y los ministerios relevantes a la comunidad, sus escuelas y sus maestros. Dado que las escuelas están integradas en contextos comunitarios más amplios, debemos asegurar que éstas sean apoyadas conjuntamente con sus comunidades y de una manera que enfrente la amenaza de exacerbar la inequidad debido a la diversa dotación de recursos entre comunidades.

Bibliografía

Edwards Jr., D. B., & DeMatthews, D. (2014).  Historical trends ineducational decentralization in the United States and developing countries: Aperiodization and comparison in the post-WWII context Education Policy Analysis Archives, 22 (40), 1-36.

Edwards Jr., D. B. & Loucel, C. (2016).  The EDUCO Program, impactevaluations, and the political economy of global education reform Education Policy Analysis Archives, 24(49).

Galiani, S., & Schargrodsky, E. (2010). School decentralization: Helping the good get better, but leaving the poor behind, Journal of Public Economics, 92 (10-11), 2106-2120.

Gandin, L. A., & Apple, M. A. (2002). Challenging neo-liberalism, building democracy: creating the citizen school in Porto Alegre, Brazil, Journal of Education Policy, 17 (2), 259-279.

Hanson, E. M. (1998). Strategies of educational decentralization: Key questions and core issues. Journal of Educational Administration, 36 (2), 111-128.

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