"Quel est le problème avec l’indice du capital humain de la Banque mondiale?", par David Edwards

L’indice du capital humain est un outil de mesure créé par la Banque mondiale pour inciter les pays à investir davantage dans la santé et l’éducation. L’augmentation du financement de l’éducation étant une demande clé de longue date de l’Internationale de l’Education et particulièrement cruciale pour atteindre l’Objectif de développement durable 4, on peut se demander pourquoi je suis sceptique à propos de cet indice. Je donne ci-dessous trois raisons principales montrant pourquoi l’indice du capital humain est problématique et n’est pas un outil approprié pour garantir que l’éducation soit une priorité dans les budgets nationaux.

Demain, la Banque mondiale (BM) lancera l’indice du capital humain (ICH) lors de ses réunions annuelles à Bali. Cet indice (qui s’inscrit dans le cadre plus large du Projet capital humain de la Banque) mesure, ou plutôt estime, la quantité de « capital[1]humain » qu’un enfant né aujourd’hui peut espérer atteindre à la fin de ses études secondaires, étant donné les risques de mauvaise santé et de mauvaise éducation qui existent dans le pays où il est né. Plus précisément, il comprend trois composantes: la survie (la probabilité de survie jusqu’à l’âge de 5 ans), la santé (la fraction d’enfants sans retard de développement et le taux de survie à l’âge adulte) et l’école (l’accès aux années scolaires prévues et la qualité, mesurés par les résultats aux tests).

Les créateurs de l’ICH prétendent que son objectif est d’inciter les gouvernements à investir davantage dans la population, en augmentant le budget consacré à la santé et à l’éducation et en intensifiant les interventions faites dans ces secteurs. Ceci démontre un changement clair dans les priorités de développement de la BM. Lorsqu’il abordait l’insuffisance inacceptable du financement national de l’éducation à l’Assemblée générale des Nations Unies le mois dernier[2],Jim Kim a noté que « le groupe de la Banque mondiale au cours des dernières décennies a fait partie du problème », car jusqu’à récemment, il a encouragé les gouvernements à donner la priorité aux investissements dans les infrastructures comme les routes et les ponts en raison de leur rendement plus évident et rapide (malheureusement il n’a pas admis les nombreusesautres manières dont la Banque a fait « partie du problème » pendant les années, comme l’octroi de prêts conditionnels exigeant que les pays en développement limitent leurs dépenses en éducation et de garanties réglementaires). Néanmoins, la nouvelle certitude de la Banque que l’accent mis sur le capital humain est la voie la plus claire pour mettre fin à l’extrême pauvreté et parvenir à une prospérité partagée met le financement de l’éducation sous les feux de la rampe (en plus de la santé) et, par conséquent, l’ICH a reçu un soutien considérable de la société civile dans le secteur éducatif. Cependant, je ne suis toujours pas convaincu par cet outil. Au mieux, j’y vois une distraction inopportune par rapport au travail acharné accompli dans les pays et les régions pour assurer et contrôler un financement prévisible, équitable et durable dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le développement. Au pire, il s’agit pour moi d’une nouvelle initiative « Washington Nonsensus » qui risque de saper les efforts de la communauté éducative mondiale pour parvenir à une éducation de qualité pour tou(te)s. Voici les trois raisons principales.

1. Les individus sont réduits au capital humain, l’éducation est réduite à un moyen de productivité

Ma première préoccupation concerne la justice sociale et le fait que l’indice néglige une approche de l’éducation fondée sur les droits. Le plaidoyer de la Banque en faveur de l’investissement dans les personnes par le biais de l’éducation repose sur un argument qui ignore le fait que l’éducation est un droit humain fondamental et un bien public et qu’à ce titre les gouvernements ont ledevoir d’investir dans l’éducation. En vertu de l’article 26 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme, chacun(e) a droit à l’éducation et, avec l’adoption des objectifs du développement durable, les gouvernements du monde entier se sont engagés à fournir à tou(te)s une éducation inclusive et équitable de qualité.

Pourtant, le discours de la Banque sur le « capital humain » ne comprend pas les gens comme des détenteurs de droits, mais seulement en fonction de leur contribution économique future. En effet, selon la méthodologie de l’indice, l’ICH est « mesuré en unités de productivité », écartant les critiques de longue date de la théorie du capital humain. Cela semble bien loin de l’approche d’Amartya Sen à l’égard du développement en tant que liberté, qui visait à renforcer non seulement le capital humain, mais aussi lescapacités humaines (l’autonomie de l’individu à utiliser ses compétences pour mener la vie à laquelle il tient). Considéré(e)s comme du capital humain, les travailleurs/euses sont réduits à des marchandises.

En outre, conçue comme un moyen de rendre les travailleurs/euses productifs/ives, l’éducation est réduite à une contribution à la prospérité économique. La Banque justifie sa décision par le fait que les pays dont les étudiant(e)s obtiennent des notes plus élevées aux tests ont un PIB plus élevé (bien que les données statistiques montrant cette relation de cause à effet présumée depuis longtemps aient été remises en question). Mais le simple fait de produire des travailleurs/euses pour l’économie capitaliste n’est pas le but et la valeur de l’éducation telle que je la connais. L’éducation ne consiste pas seulement à préparer les individus au monde du travail, mais au monde en général. Il ne s’agit pas seulement d’individus, mais de la collectivité: l’éducation collective peut nous aider à créer un monde plus juste, plus pacifique et plus durable. Surtout en ce moment où le nationalisme, la xénophobie et l’inégalité déchirent la démocratie et donnent naissance à des régimes autoritaires. Plus qu’un simple moyen d’atteindre un objectif, l’éducation elle-même a aussi une valeur intrinsèque.

2. Avons-nous vraiment besoin de plus de données sur l’éducation?

Ma deuxième préoccupation concerne la fragmentation croissante des données sur l’éducation. Comme le Rapport mondial de suivi sur l’éducation (Rapport GEM) l’a récemment souligné, d’autres ensembles de données sur l’éducation sont en train d’émerger, mais comme chacun a des hypothèses et des calculs différents, cela induit les pays et d’autres acteurs en erreur lorsqu’ils utilisent ces données. Le rapport GEM nous rappelle que « les données globales ne sont pas seulement pour faire du show ». La Banque fait beaucoup de publicité pour l’ICH, mais, le Programme des Nations unies pour le développement publiant déjà l’Indice de développement humain, ce nouvel indice est-il vraiment nécessaire?

Les données de la Banque sur l’éducation permettent supposément de comparer les résultats des tests d’un pays à l’autre (« harmonisation » des résultats des évaluations internationales et régionales). Parallèlement, l’Institut de statistique de l’UNESCO (ISU), en tant que dépositaire officiel des données de l’Objectif de développement durable (OMD) 4, est l’organisation qui a pour mandat de suivre l’OMD 4 et élabore actuellement une échelle mondiale pour le suivi des résultats des étudiants (objectif 4.1.1). Avec l’aide de multiples experts et d’autres parties prenantes, l’ISU s'efforce laborieusement de trouver le moyen le plus méthodologiquement rationnel (mais aussi le plus faisable) d’y parvenir. Si l’on met de côté la question de savoir s’il est même souhaitable de mesurer l’apprentissage à l’échelle mondiale à l’aide du même critère, il est évident que la duplication de cet effort est un gaspillage de ressources.

3. Les conséquences involontaires des mesures de l’apprentissage à l’échelle mondiale

Ma troisième préoccupation concerne l’impact potentiel de l’ICH. Il ne faut pas oublier que, de même que prendre sa température ne guérit pas la fièvre, la mesure n’améliore pas l’éducation. Une éducation de qualité est obtenue lorsque les systèmes publics sont renforcés par des politiques fondées sur la recherche, les preuves et le dialogue avec la profession enseignante. L’ICH n’est en fin de compte qu’un outil de mesure et son impact dépend de l’action qu’il inspire.

La Banque espère que l’indice incitera les pays (en les couvrant de honte?) à modifier leurs comportements. L’indice est censé agir comme une boule de cristal, montrant aux pays qui ne mettent pas suffisamment l’accent sur le capital humain l’avenir économique sombre de leur pays en raison de la productivité (ou du manque de productivité) prévue de leur future main-d’œuvre. Les pays seront classés en fonction de l’indice (un nombre à deux décimales sous 1,00) et la concurrence sera encouragée. Cependant, en tant qu’enseignant(e)s, nous ne connaissons que trop bien les conséquences involontaires qui peuvent découler des classements et comment ils peuvent être des reflets déformés de la réalité. La définition de l’ICH d’une éducation de qualité est basée uniquement sur des notes de test imparfaites, c’est vrai. La loi de Cambell stipule que « plus un indicateur social quantitatif est utilisé pour la prise de décision sociale, plus il sera soumis aux pressions de la corruption et plus il sera susceptible de fausser et de corrompre les processus sociaux qu’il est censé surveiller ». Compte tenu de l’influence démesurée de la Banque en matière de conseil et de financement, il faut admettre que l’ICH a le potentiel d’encourager les gouvernements à investir, non pas dans le renforcement des systèmes, mais dans des tests standardisés, encourageant ainsi l’enseignement pour réussir ces tests et un programme restreint. Les gouvernements peuvent également baser leurs décisions politiques sur les lectures politiques des classements, même lorsque les calculs de l’ICH ne sont pas des représentations exactes de la qualité de l’éducation[3].

Du vieux vin dans des bouteilles neuves?

En résumé, alors que les dirigeant(e)s du monde entier s’apprêtent à féliciter la Banque pour leur nouvelle initiative, je vous exhorte à reconsidérer votre position. Quel est le problème que l’ICH tente de résoudre? Les dirigeant(e)s du monde entier se sont déjà engagé(e)s à investir dans les ODD et, par extension, dans l’éducation et la santé. Si le problème est un manque de données, veuillez-vous joindre aux efforts en cours de l’ISU et d’autres pour collecter des données sur l’éducation dans le cadre de l’ODD 4. Si le problème est la communication, veuillez reconsidérer les arguments simplistes du capital humain, en particulier à une époque de perturbations et de changements sans précédent. Si le problème est le financement, alors repensez aux conditions attachées à vos prêts, prenez au sérieux la justice fiscale, cessez de pousser à la privatisation et commencez à soutenir le financement durable à long terme des services publics.


[1]Selon la Banque mondiale, « le capital humain est constitué des connaissances, des compétences et de la santé que les gens accumulent au cours de leur vie, leur permettant de réaliser leur potentiel en tant que membres productifs de la société » (p. 50 du projet de Rapport sur le développement dans le monde 2019 sur l’avenir du travail).

[2]Le commentaire de Kim a été fait lors de la réunion de haut niveau sur la Facilité financière internationale pour l’éducation (IFFEd), au cours de laquelle il a apporté le plein appui de la Banque mondiale à ce nouveau mécanisme de financement, qui vise à permettre aux pays à revenu intermédiaire d’obtenir des prêts pour l’éducation auprès de banques multilatérales de développement.

[3]Les comparaisons entre pays des résultats d’apprentissage sont grossières en raison de multiples difficultés méthodologiques. Par exemple, dans certains pays, les données sont rarement mesurées, les candidats aux tests ne reflètent pas nécessairement fidèlement la population et les résultats des tests de l’éducation de base ne représentent pas correctement le système éducatif dans son ensemble. Même la Banque reconnaît que « les scores des pays à l’indice doivent être interprétés avec prudence »(projet de Rapport sur le développement dans le monde 2019, p. 60).


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David Edwards

David Edwards est le Secrétaire Général de l'Internationale de l'Education.

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