Invisible résumé de privatisation

La tendance croissante des gouvernements à introduire différentes formes de privatisation au sein de l’enseignement public et à céder certains de ses départements aux acteurs privés entraîne des conséquences majeures pour les systèmes d’enseignement publics à travers le monde. Une série de perspectives de nature politique pouvant être considérées comme des formes de privatisation sont manifestes dans les décisions prises par les gouvernements nationaux et les instances internationales dans le domaine de l’éducation. Si quelques-unes d’entre elles sont effectivement qualifiées ouvertement de privatisation, d’autres - plus nombreuses - demeurent déguisées, que ce soit à la suite d’une réforme éducative, ou en tant que moyen de procéder à une telle réforme.

    Dans certaines circonstances, des formes de privatisation sont explicitement mises en œuvre pour tenter d’apporter des solutions efficaces aux déficiences constatées au sein de l’enseignement public. Toutefois, les objectifs déclarés des politiques se déclinent en termes de « choix », « responsabilité », « amélioration des systèmes scolaires », « décentralisation », « conditions de concurrences facilitées » ou « efficacité ».  Bien souvent, ces politiques ne sont pas présentées comme une privatisation, mais elles s’inspirent néanmoins des techniques et des valeurs du secteur privé, duquel elles préconisent la participation, et ont pour conséquence de conférer à l’enseignement public une structure apparentée à une entreprise commerciale.

    L’éducation et les services éducatifs ne sont pas seuls à faire l’objet d’une forme ou l’autre de privatisation : les politiques éducatives sont, elles aussi, privatisées - au travers des services de conseil, de la consultance, de la recherche, des évaluations ou d’autres formes d’influence. Les organisations du secteur privé et les ONG sont de plus en plus souvent impliquées dans la définition et la mise en œuvre des politiques.

Deux grandes catégories de privatisation peuvent être mises en exergue :

  • La privatisation au sein de l’enseignement public ou privatisation « endogène »

Cette forme de privatisation consiste à appliquer au secteur public les idées, les techniques et les pratiques du secteur privé en vue d’y introduire une logique de marché et d’entreprise.

  • Privatisation de l’enseignement public ou privatisation « exogène »

Cette forme de privatisation consiste à ouvrir les services d’enseignement publics au secteur privé à des fins commerciales et de recourir aux acteurs privés dans le cadre de la conception, de la gestion ou de l’offre de certains services appartenant à la sphère de l’enseignement public.

    La première forme de privatisation, où il est demandé au secteur public de se comporter davantage comme le secteur privé, est très répandue et bien ancrée dans nos systèmes. La seconde, où le secteur privé intervient dans l’enseignement public, est plus récente mais en plein essor. Ces deux formes de privatisation ne s’excluent pas mutuellement et sont le plus souvent interconnectées, puisque la privatisation exogène est généralement rendue possible par la privatisation endogène. 

     Par ailleurs, elles sont le plus souvent déguisées et rarement au centre des débats. Dans le premier cas, les pratiques et les techniques n’entrent pas dans un champ lexical propre à la privatisation ; dans le second, cette dernière n’est pas connue publiquement ou mal comprise.

    Ces différentes formes de privatisation modifient les modes d’organisation, de gestion et de prestation de l’éducation, mais aussi les décisions en matière de programmes scolaires et la manière dont ils sont enseignés, les méthodes d’évaluation de la performance des élèves et le jugement porté sur le personnel enseignant, les étudiant(e)s, les écoles et les communautés. Ces formes de privatisation agissent sur tous les aspects structurels des systèmes éducatifs. Elles sont au centre d’un glissement de l’éducation, en tant que bien public au service de l’ensemble de la communauté, vers une éducation perçue comme un bien privé ou de positionnement social servant les intérêts de l’individu éduqué, de l’employeur et de l’économie.

Ecoles alignées sur une logique de marché ou d’entreprise : privatisation « endogène »

La forme « marché » est le principe clé de la privatisation déguisée au sein de l’éducation. Le développement de ce qui est souvent interprété dans la littérature critique comme des quasi-marchés repose principalement sur l’introduction de la notion de choix dans les systèmes d’enseignement de l’Etat - celui des parents d’opter pour une école ou une autre. Ce choix est facilité par les initiatives mises en place pour diversifier les prestations éducatives au niveau local et supprimer ou atténuer le contrôle administratif du recrutement dans les écoles, le financement des écoles y afférent et la valorisation du choix de l’établissement et de la mobilité entourant le système. Un des résultats recherchés par les responsables politiques dans le cadre de ce glissement est de créer une concurrence entre les écoles dans l’espoir de pouvoir relever le niveau des normes dans l’ensemble du système, soit en fermant les écoles « peu performantes » ne séduisant plus suffisamment les parents, soit en s’efforçant d’augmenter leur performance pour pouvoir faire face à la concurrence.

    Les marchés de l’éducation ne sont nullement des « marchés libres », ils sont soumis à de nombreuses réglementations, contrôles et interventions de l’Etat, lequel se charge, dans ce cas, de définir les objectifs et les critères de référence du système, de contrôler et consigner les performances, et de rédiger et attribuer les contrats de services, au lieu de proposer des services éducatifs.

    Les principales caractéristiques de cette privatisation déguisée visant à transformer les systèmes scolaires en entreprises se reflètent dans l’émergence de la Nouvelle gestion publique (NGP) et le rôle de la direction des écoles. Le/La chef(fe) d’établissement représente un(e) nouvel(le) acteur/trice sur la scène des organisations du secteur public, ainsi qu’une figure centrale de la réforme et de l’introduction des quasi-marchés. L’expression « gestion éducative » a commencé à être utilisée dans les années 1970, amenant son lot de méthodes, idéaux et autres concepts (planification des objectifs, ressources humaines, contrôle de la performance et responsabilité) émanant du secteur privé. Le/La chef(fe) d’établissement est un agent essentiel du changement organisationnel et une clé d’accès pour les politiques de privatisation. Les glissements significatifs qui se sont opérés dans les politiques éducatives à partir des années 1980 ont permis de conférer aux chef(fe)s d’établissement le pouvoir de contrôler leurs budgets organisationnels, leurs effectifs (salaires et recrutement), de même que les décisions prises en interne pour trouver des moyens innovants et créatifs d’atteindre les objectifs des réformes éducatives. Le but d’un tel transfert, comme le souligne l’Organisation de coopération et de développement économiques, consiste à encourager les chef(fe)s d’établissement à accorder la priorité aux résultats, en leur offrant la flexibilité et l’autonomie dans le cadre de l’utilisation des ressources humaines et financières. La NGP est le premier outil permettant de repenser la structure et la culture des services publics, dans l’optique d’introduire et d’ancrer les mécanismes du marché et les formes de privatisation. De ce fait, elle influence le lieu où se définissent les politiques sociales, ainsi que les méthodes appliquées, tout en déresponsabilisant et en reléguant au second plan les professionnel(le)s de l’éducation. Ces derniers/ières sont eux/elles aussi progressivement soumis(es) à de nouvelles formes de contrôle au travers des techniques de gestion de la performance.

    Les mécanismes de responsabilité et de gestion de la performance, incluant parfois la rémunération au mérite, constituent d’autres stratégies de réforme inspirées des entreprises et appliquées au secteur public, mais cette origine n’est, aujourd’hui, plus reconnue. Si ces techniques ont pour but d’assurer davantage de transparence au niveau des processus éducatifs, elles peuvent néanmoins avoir une forte influence sur la réorientation du travail des enseignant(e)s et des écoles, tout en modifiant les valeurs et les priorités inhérentes aux activités scolaires.

Introduire le secteur privé dans les écoles : privatisation « exogène »

L’intervention du secteur privé dans les systèmes d’enseignement publics ne cesse de croître à travers le monde. Le secteur privé et les ONG participent depuis longtemps à l’offre d’éducation dans plusieurs pays en développement, où le financement intégral de l’éducation n’a pas été établi. Ces prestataires assurent également de longue date des services d’éducation élitistes, religieux ou autres dans les pays occidentaux industrialisés. Mais ce n’est que récemment que le secteur de l’enseignement public est devenu un terrain favorable à la réalisation de bénéfices conséquents, le plus souvent en raison du développement des diverses formes de privatisation déguisée au sein de l’enseignement public mentionnées au paragraphe précédent.

    La participation du secteur s’étend des projets de construction de plusieurs millions de dollars (partenariats public-privé) aux contrats nationaux pour la gestion et l’évaluation des systèmes, en passant par l’intervention dans les petites activités quotidiennes des écoles et auprès des enseignant(e)s. Au Japon, par exemple, la mise en œuvre d’un nouveau système de tests nationaux a été confiée à deux sociétés, NTT Data et Benesse (première entreprise privée japonaise de services de garde d’enfants et de garderie après l’école) - huit sociétés ont répondu à l’appel d’offre pour prendre en charge, notamment, l’impression, la mise à disposition, la notation, l’analyse statistique des tests et la communication des résultats aux autorités locales. Aux Etats-Unis, les districts scolaires sont aujourd’hui nombreux à externaliser leurs évaluations et les tests imposés aux étudiant(e)s, tout comme la gestion des données, les services de remédiation et la conception des programmes spécifiques à certaines matières. L’utilisation des tableaux blancs de travail est de plus en plus fréquente dans les classes, ainsi que le recours aux logiciels d’enseignement commerciaux et aux formations conçues par les sociétés qui les produisent.

    Les gouvernements ont depuis toujours sous-traité leurs services éducatifs considérés comme « non essentiels ». Mais aujourd’hui, nombreux sont ceux qui, comme aux Etats-Unis, aux Philippines, en Colombie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni, confient directement à des entreprises privées la prestation de services éducatifs jugés « essentiels ». Dans bon nombre de pays, cette pratique est devenue tellement habituelle qu’elle ne suscite que peu ou pas de critique de la part du public. La privatisation exogène englobe désormais non seulement la sous-traitance des services éducatifs, mais aussi celle des écoles. Plusieurs écoles ou groupes d’écoles d’Etat ont été livrés aux mains de sociétés privées sur la base de contrats commerciaux. Ici, les prestataires privés sont perçus comme des entités capables d’offrir des services éducatifs de meilleure qualité que ceux assurés par les municipalités, bien que ce ne soit pas toujours le cas en pratique.

    Au travers des partenariats public-privé (PPP), les prestataires privés prennent en charge la conception, la construction, le fonctionnement opérationnel et la gestion des infrastructures scolaires de l’Etat, en échange d’une contrepartie financière. Si ce système permet de déléguer les coûts d’investissement et certains risques au secteur privé, il contraint néanmoins les gouvernements et les autorités locales à s’acquitter d’un remboursement à long terme. Cette pratique est défendue par la Banque mondiale. Un marché secondaire florissant semble aujourd’hui voir le jour dans le cadre des contrats PPP, mais il existe plusieurs niveaux de sensibilisation et de compréhension du public par rapport à ces partenariats et à leurs implications.

Conclusion

Les tendances que nous venons d’analyser ne concernent pas uniquement les changements techniques qui affectent les méthodes de prestation des services d’éducation. Elles impliquent également une nouvelle façon de concevoir le langage, les incitants, les disciplines, les responsabilités, les positions et les identités, qui modifient la définition même de l’enseignant(e), de l’étudiant(e), des parents, etc.

    La privatisation sous ces deux formes - endogène et exogène - a de profondes conséquences sur les carrières, les salaires et le statut des enseignant(e)s, ainsi que sur la nature de leur travail et leur degré de contrôle du processus éducatif. La privatisation met également au défi la capacité des syndicats d’enseignants à conduire la négociation collective au nom de leurs membres, à conclure des accords uniques et favorables avec les employeurs et, plus généralement, à participer à l’élaboration des politiques en matière d’éducation. Elle modifie aussi le travail des enseignant(e)s dans de nombreux domaines : leur préparation, la nature de leur développement professionnel continu et les moyens d’y accéder, les conditions d’emploi, les salaires, la nature de leurs activités quotidiennes et la façon de concevoir leur vie professionnelle. Composante essentielle de la majorité des formes de privatisation, la « flexibilisation » du travail des enseignant(e)s menace d’altérer à la fois leur image au sein de la société et la qualité de l’expérience vécue par les étudiant(e)s dans les écoles.

    La privatisation de/au sein de l’enseignement public trouve ses racines dans les formes d’approches caractérisées par la combinaison « petit Etat-marché libre » vis-à-vis des services publics - parfois qualifiées de « néolibéralisme » - apparues de manière manifeste dans un large éventail de contextes nationaux depuis les années 1980, et à présent répandues dans le monde entier. Dans bon nombre de pays en développement, les tendances à la privatisation se manifestent le plus souvent dans les nouveaux projets éducatifs spéciaux de la Banque mondiale ou financés au travers de l’Aide publique au développement.

     La privatisation opère tel un instrument politique permettant, d’une manière ou d’une autre, d’atteindre divers objectifs. Il ne s’agit pas d’une capitulation de l’Etat quant à sa capacité d’assurer la gestion des problèmes sociétaux et d’apporter des réponses aux besoins sociaux, mais bien d’une nouvelle modalité de son action. La privatisation de l’éducation et de la protection sociale implique un glissement dans le rôle de l’Etat, lequel abandonne sa casquette de prestataire direct de services éducatifs pour endosser celle de contractant, contrôleur et évaluateur de services pris en charge par toute une palette de prestataires (autres que lui).

    Les différentes formes de marché, la compétition, le choix et la priorité accordée à la gestion de la performance, sont porteurs de dangers sur le plan éthique, tandis que bon nombre d’exemples de comportements opportunistes et tactiques se manifestent déjà au sein de ces systèmes, notamment dans les écoles et parmi les parents. Pour l’enseignant(e), ces relations concurrentielles entraînent fréquemment des dilemmes éthiques opposant les intérêts de l’institution à ceux des étudiant(e)s. Tout ceci reflète un appauvrissement moral généralisé. Ces formes de marché peuvent également avoir un impact significatif sur l’égalité dans l’éducation, non seulement en accentuant le clivage entre privilégiés et populations défavorisées, mais également en modifiant la perception de l’équité et de la justice sociale au sein du secteur.

    Les politiques et les pratiques nationales connaissent une évolution extrêmement rapide, si bien que le bilan d’une situation politique ne peut jamais être considéré comme définitif mais doit plutôt se comprendre comme une sorte d’arrêt sur image présentant une situation momentanée. Aussi les réponses aux politiques doivent-elles tenir compte de ce terrain extrêmement changeant.

Bibliographie

OCDE (1995). Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries. Paris, Organisation de coopération et de développement économiques

Profils de pays